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村干部腐敗是近兩年的熱門話題。

據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站信息，2025年第一季度，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案22萬件，其中立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任1.9萬人。這一數(shù)字一經(jīng)公開就引發(fā)了公眾熱議。

4月末，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了新修訂的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。該規(guī)定的試行版于2011年頒布施行，中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室負(fù)責(zé)人指出，隨著全面從嚴(yán)治黨形勢任務(wù)和農(nóng)村基層干部隊(duì)伍狀況的發(fā)展變化，黨中央決定對《規(guī)定》進(jìn)行修改完善。

“對比試行《規(guī)定》，新的《規(guī)定》能夠順應(yīng)當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)的新趨勢、新問題、新變化?！奔执髮W(xué)行政學(xué)院教授王立峰對《中國新聞周刊》指出，《規(guī)定》可以說是治理農(nóng)村基層干部“微腐敗”的制度利劍，是基層制度反腐的重要依據(jù)。

需要強(qiáng)有力的制度支持

事實(shí)上，自2024年以來，有關(guān)村干部的立案和處分?jǐn)?shù)據(jù)就持續(xù)受到關(guān)注。根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委披露的數(shù)據(jù)，2024年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案87.7萬件，其中現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任10.4萬人；全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處分88.9萬人，其中農(nóng)村、企業(yè)等其他人員61.3萬人。

袁柏順是湖南省廉政研究基地、湖南大學(xué)廉政研究中心首席專家，他對《中國新聞周刊》說，2024年是黨的十八大以來全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案和處分最多的一年，同樣也是各項(xiàng)數(shù)據(jù)大幅增長的一年，“其中，增長幅度最大的就來自農(nóng)村”。

在此背景下，農(nóng)村反腐需要強(qiáng)有力的制度支持，而原有的試行《規(guī)定》已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢。

中國政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長、教授李莉指出，試行《規(guī)定》是在2011年頒布施行的，距今已有14年，“這段時(shí)間里，無論是黨的中心工作、農(nóng)村的治理現(xiàn)狀，還是反腐敗工作推進(jìn)的情況，各方面都發(fā)生了非常大的變化，因此需要依據(jù)實(shí)踐的變化，修訂相關(guān)政策法規(guī)”。

王立峰指出，黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，腐敗治理形勢發(fā)生改變，“但一些基層性腐敗仍然存在，全面從嚴(yán)治黨需要向基層不斷延伸，深挖群眾身邊的腐敗問題”。

黨的二十大以來，全國紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)一直在強(qiáng)調(diào)管好基層“小微權(quán)力”、治理“微腐敗”。2024年，中央紀(jì)委國家監(jiān)委在全國范圍內(nèi)啟動群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題集中整治，嚴(yán)查“蠅貪蟻腐”。今年1月6日至8日，二十屆中央紀(jì)委四次全會在北京舉行，全會部署了2025年反腐敗斗爭的新任務(wù)，其中就包括“持續(xù)推動全面從嚴(yán)治黨向群眾身邊延伸，深化整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題”，并強(qiáng)調(diào)“聚焦縣以下這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)持續(xù)抓下去”。

李莉認(rèn)為，修訂后的《規(guī)定》既對黨的中心工作進(jìn)行全面回應(yīng)，也契合了二十屆中央紀(jì)委四次全會今年的工作重心，“會對今年反腐工作的落實(shí)起到政策引導(dǎo)的作用”。

更進(jìn)一步看，李莉說，《規(guī)定》的修訂是服務(wù)于深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，盡管是基于農(nóng)村干部監(jiān)督這個(gè)小切口，但其實(shí)是面向整個(gè)基層治理，以基層治理現(xiàn)代化助推中國式現(xiàn)代化。

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兩大重要修訂

農(nóng)村基層干部究竟包括哪些群體？這一問題關(guān)乎《規(guī)定》的適用范圍，也是本次《規(guī)定》修訂的重要內(nèi)容。

在2011年版的試行《規(guī)定》中，適用對象和參照執(zhí)行對象規(guī)定為兩類，一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員、人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)人以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部，基層站所負(fù)責(zé)人以及其他人員；另一類是村（社區(qū)）黨組織（含黨委、黨總支、支部）領(lǐng)導(dǎo)班子成員、村（居）民委員會成員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的黨組織（含黨委、總支、支部）領(lǐng)導(dǎo)班子成員、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村民小組負(fù)責(zé)人。

而在2025年修訂印發(fā)的《規(guī)定》中，農(nóng)村基層干部所涉的群體有所擴(kuò)大，適用對象進(jìn)一步細(xì)化完善。比如，村務(wù)監(jiān)督委員會、其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員、駐村第一書記、工作隊(duì)員等被納入范圍，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理事會成員、監(jiān)事會成員或者監(jiān)事、主要經(jīng)營管理人員等也被納入適用范圍。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的街道、社區(qū)等相關(guān)管理人員也作為參照適用對象。

“《規(guī)定》適用范圍的修改，是要解決對農(nóng)村公權(quán)力主體的精準(zhǔn)識別和應(yīng)納盡納的問題?！蓖趿⒎逭J(rèn)為，舊版《規(guī)定》主要針對農(nóng)村“兩委”成員，但近年來的駐村幫扶主體、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營者等未被明確約束，導(dǎo)致有些成員以“非干部”身份鉆空子，逃避監(jiān)管。他指出，明確適用范圍能夠更好地對農(nóng)村基層新出現(xiàn)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，不放過一個(gè)腐敗分子。

袁柏順則指出，《規(guī)定》適用范圍之所以需要細(xì)化完善，既有制度變化的原因，也有政策原因?！氨热绱鍎?wù)監(jiān)督委員會，原本在很多地方是虛化的，現(xiàn)在實(shí)化了，擔(dān)負(fù)了更多行政管理的職責(zé)，那么就需要納入適用范圍了。”再以駐村第一書記為例，為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，2015年全國層面部署選派優(yōu)秀干部到村任第一書記，2021年中辦印發(fā)意見，明確向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)?！叭绻凑罩暗脑囉谩兑?guī)定》，駐村第一書記就沒有被劃入農(nóng)村基層干部，因此《規(guī)定》需要完善?！?

李莉在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，傳統(tǒng)形式上的農(nóng)村已經(jīng)沒有了，村民都上樓成為居民了，但村集體經(jīng)濟(jì)還保留著，還在創(chuàng)收，還有董事會、監(jiān)事會，那么管理者的身份怎么識別？需要有一個(gè)新的《規(guī)定》作為現(xiàn)在執(zhí)法中對象識別的依據(jù)”。

李莉說，“三資”領(lǐng)域是農(nóng)村基層干部的腐敗多發(fā)地帶，并且“三資”領(lǐng)域一旦監(jiān)管出問題，風(fēng)險(xiǎn)極大，尤其是在東部沿海地區(qū)，一個(gè)村干部可能管理著上千萬甚至上億的資產(chǎn)，“有一些村子可能拆了，用地皮建了寫字樓去出租，每年有大量收益，但是在管理中會出現(xiàn)很多確權(quán)問題，法律法規(guī)的適用性也會非常復(fù)雜”。她認(rèn)為，《規(guī)定》對于適用范圍的修改十分重要且及時(shí)。

本次《規(guī)定》修訂的另一個(gè)重點(diǎn)，是對農(nóng)村基層干部廉潔履職行為規(guī)范做了調(diào)整和完善。

具體來看，《規(guī)定》按照黨中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的決策部署，對相關(guān)行為規(guī)范的領(lǐng)域進(jìn)行分類，分為強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放、農(nóng)村集體“三資”管理、鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目管理、村級組織選舉等8個(gè)方面，同時(shí)列項(xiàng)細(xì)化“負(fù)面清單”。

在袁柏順看來，基層反腐敗工作已經(jīng)總結(jié)出越來越多規(guī)律性的內(nèi)容，因此《規(guī)定》也與時(shí)俱進(jìn)地對此作了歸納和分類。

“《規(guī)定》列出的8個(gè)方面農(nóng)村基層干部廉潔履職行為規(guī)范，在農(nóng)村一線工作的人一看就明白，每一項(xiàng)都和農(nóng)村治理緊密相關(guān)，具有針對性和時(shí)效性?！崩罾蛘f，自己在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的執(zhí)法者認(rèn)為法律法規(guī)在執(zhí)行時(shí)較為抽象。而《規(guī)定》通過列項(xiàng)細(xì)化“負(fù)面清單”，清晰列出農(nóng)村基層干部廉潔履職行為規(guī)范，“這樣具體的指引很接地氣，更容易被基層管理人員領(lǐng)會，能夠提高執(zhí)行的準(zhǔn)確性”。

需要系統(tǒng)出招

多位專家指出，治理農(nóng)村基層干部腐敗需要系統(tǒng)出招，對此《規(guī)定》有所回應(yīng)。

中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)指出，新修訂的《規(guī)定》對黨的十八大以來加強(qiáng)農(nóng)村基層干部管理監(jiān)督的實(shí)踐做法進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，從5個(gè)方面予以細(xì)化完善。

王立峰認(rèn)為，《規(guī)定》在監(jiān)督管理方面，細(xì)化了監(jiān)督手段，直面了農(nóng)村基層治理中的制度漏洞和監(jiān)管盲區(qū)。“一是體現(xiàn)在財(cái)力監(jiān)管方面，設(shè)計(jì)了聯(lián)審聯(lián)簽制度、代理記賬制度、工程招標(biāo)硬約束等三重保障機(jī)制；二是強(qiáng)化科技賦能，大數(shù)據(jù)比對惠民款項(xiàng)和村務(wù)公開平臺建設(shè)；三是構(gòu)建全域覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，把縣、鄉(xiāng)、村都納入監(jiān)督領(lǐng)域，改變以往的‘上面管不到、下面不敢管’的監(jiān)管局面?！?

在治理農(nóng)村基層干部腐敗的幾種監(jiān)督手段中，科技手段尤其受到關(guān)注。

《規(guī)定》第十七條提出，“各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層監(jiān)督信息化建設(shè)，結(jié)合實(shí)際建立或者運(yùn)用信息化平臺監(jiān)督基層公權(quán)力，監(jiān)管農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源，暢通檢舉舉報(bào)渠道”。

李莉從2018年開始關(guān)注福建省福州市的惠民資金網(wǎng)平臺建設(shè)，這是一個(gè)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建的監(jiān)督平臺，村民可以自行查詢惠農(nóng)資金發(fā)放情況。“國家每年下放到農(nóng)村的補(bǔ)貼是一筆很大的資金，全都是國家財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這么大一筆資金如果監(jiān)管不力，會給國家?guī)砗艽髶p失。如果僅僅依靠紀(jì)委一個(gè)村一個(gè)村地核實(shí)，不現(xiàn)實(shí)，這時(shí)就很適合用數(shù)字化手段賦能資金監(jiān)管?！睋?jù)李莉調(diào)研，如今這類平臺已經(jīng)逐漸在全國全面開花。

“在農(nóng)村基層，我認(rèn)為公開勝于監(jiān)督，因?yàn)樽詈玫谋O(jiān)督實(shí)際上來自人民群眾?！痹仨樥f，相比2011年的版本，新修訂的《規(guī)定》對于 “公開”有了更多篇幅，例如第十六條提出“縣級黨委和政府應(yīng)當(dāng)制訂農(nóng)村公開事項(xiàng)目錄，規(guī)范和細(xì)化公開內(nèi)容、公開時(shí)間、公開程序、公開形式”，未來還應(yīng)該進(jìn)一步借用信息化平臺加大公開的力度，“不能只是在公開欄上貼幾張紙，寫一些籠統(tǒng)的內(nèi)容，而是要用科技賦能，讓公開的范圍更廣、公開的形式更接近群眾，讓人民群眾能夠充分參與進(jìn)來”。

接下來，如何更好地治理農(nóng)村基層干部的“微腐敗”？王立峰認(rèn)為，首先應(yīng)該繼續(xù)完善和優(yōu)化村級“小微權(quán)力”清單制度建設(shè)，規(guī)范村干部的“小微權(quán)力”。

“雖然村干部過度集中的權(quán)力不是農(nóng)村‘微腐敗’發(fā)生的必要條件，卻是腐敗發(fā)生的充分條件。村干部擁有一定的權(quán)力是其能夠開展工作的重要前提，他們擁有的‘小微權(quán)力’應(yīng)當(dāng)為村集體社會謀福利，這就需要進(jìn)一步完善村級‘小微權(quán)力’清單制度，規(guī)范村干部的權(quán)力范圍。”因此，王立峰認(rèn)為《規(guī)定》也要適時(shí)根據(jù)情況的變化進(jìn)行調(diào)整和修改。

此外，王立峰認(rèn)為，還應(yīng)加強(qiáng)村級監(jiān)督制度同巡察制度的銜接配合，發(fā)揮立體監(jiān)督體系的整體性效能。他指出，在“監(jiān)察下鄉(xiāng)”的時(shí)代背景下，巡察制度進(jìn)入農(nóng)村社會已經(jīng)是一種常態(tài)，不少農(nóng)村“微腐敗”是通過巡察監(jiān)督形式獲得腐敗線索的。不過，“當(dāng)下村級監(jiān)督制度同巡察制度之間的關(guān)系尚未明確”。

王立峰還指出，治理農(nóng)村“微腐敗”應(yīng)該提升村民參與鄉(xiāng)村民主治理的能力，清除“微腐敗”存在的社會土壤。一方面，可以進(jìn)一步提升村民的民主參與意識；另一方面，應(yīng)完善村民參與鄉(xiāng)村民主治理的機(jī)制，“農(nóng)村的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、人居環(huán)境治理等公共問題，不能僅由村‘兩委’人員內(nèi)部決定，而應(yīng)當(dāng)保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)，通過優(yōu)化村民議事會、村級聽證會、民主懇談會等機(jī)制，讓村民參與決策”。