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【文/中國(guó)論壇特約專家 趙華勝】

在這次新冠病毒大流行中，上合組織的所有成員國(guó)、觀察員國(guó)和對(duì)話伙伴國(guó)無(wú)一幸免，這挑起了上合組織應(yīng)在共同抗疫中發(fā)揮什么作用的話題。

一個(gè)許多人也許不太了解的事實(shí)是，在上合組織的合作議程中，防疫是很重要的一項(xiàng)，一直受到很大的重視。

早在2007年，在上合組織第六次政府總理會(huì)議上，溫家寶總理就提議要加強(qiáng)邊境地區(qū)傳染病防治合作。2008年，根據(jù)俄羅斯的建議，上合組織在莫斯科召開(kāi)了首次成員國(guó)衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，專門討論防治傳染病問(wèn)題。此后，這個(gè)會(huì)議成為以防治傳染病為主題的專門機(jī)制，每?jī)赡曜笥遗e行一次，到2017年共舉行了5次。2009年，上合組織發(fā)表了《上海合作組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》，規(guī)劃了防疫合作的重點(diǎn)方向和方式，包括加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急合作，完善邊境等地區(qū)的傳染病的流行病學(xué)監(jiān)控體系，及時(shí)透明地交換傳染病暴發(fā)信息，開(kāi)展合作研究，在藥品、診斷設(shè)備、醫(yī)療器械和疫苗等方面相互提供支持等。2010年，根據(jù)中國(guó)的倡議，召開(kāi)了首屆上合組織衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議。2013年，根據(jù)中國(guó)的建議，制訂和通過(guò)了《上海合作組織成員國(guó)傳染病疫情通報(bào)方案》。最高峰是在2018年的青島峰會(huì)上，上合組織首次以成員國(guó)元首的名義發(fā)布了《關(guān)于在上海合作組織地區(qū)共同應(yīng)對(duì)流行病威脅的聲明》，從而將防治傳染病提高到了上合組織合作議程的最高層次。聲明認(rèn)為在上合組織地區(qū)存在爆發(fā)流感、鼠疫、嚴(yán)重急性呼吸道綜合征（SARS）、出血熱、霍亂及其他嚴(yán)重傳染性疾病的可能，并為此感到深切的憂慮。聲明表示要進(jìn)一步完善多邊合作機(jī)制，保障各國(guó)做好應(yīng)對(duì)傳染病威脅的各項(xiàng)準(zhǔn)備，建立可靠信息的交流機(jī)制，提升各國(guó)及時(shí)防治流行病突發(fā)情況的潛力，開(kāi)展聯(lián)合科學(xué)研究、研發(fā)新的傳染性疾病診斷和預(yù)防藥物，等等。

不過(guò)，盡管上合組織對(duì)防治傳染病如此重視，并出臺(tái)了一系列合作措施，但在這次抗疫中，上合組織的存在感卻不強(qiáng)。當(dāng)然，在新冠疫情爆發(fā)后，上合組織成員國(guó)相互支持，通報(bào)情況，提供物資援助，互派醫(yī)務(wù)人員前去幫助，上合組織秘書處也積極活動(dòng)，與各成員國(guó)保持溝通，組織社會(huì)捐助，4月1日上合組織舉行了醫(yī)務(wù)視頻會(huì)議，5月13日又舉行了非例行外長(zhǎng)會(huì)議。不過(guò)，總的說(shuō)來(lái)，上合組織在這次抗疫中的作用不甚顯著，低于許多人的預(yù)期。

這有幾方面的原因。

這次抗擊新冠疫情的一個(gè)突出特點(diǎn)是國(guó)自為政，國(guó)際和地區(qū)組織被邊緣化，尤其是在初期階段。從這個(gè)角度說(shuō)，上合組織的表現(xiàn)也屬正常。

上合組織自身也存在一些能力上的弱點(diǎn)。其實(shí)這也是一個(gè)老問(wèn)題，那就是政治性宣示有余，而執(zhí)行力不足。有好的規(guī)劃和設(shè)想，但在落實(shí)上較為欠缺，事實(shí)上，許多已提出的合作措施在這次抗疫中沒(méi)有充分表現(xiàn)出來(lái)。

上合組織沒(méi)有可支配的公共資金和物質(zhì)資源，它既沒(méi)有可能向成員國(guó)提供物質(zhì)援助，也沒(méi)有可能撥出資金幫助成員國(guó)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。在這一點(diǎn)上，它與歐盟不能相比。

上合組織沒(méi)有“權(quán)力中央”，它的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是元首理事會(huì)，但元首理事會(huì)一年只開(kāi)一次。上合組織不享有多少成員國(guó)讓渡的權(quán)力，在元首或總理理事會(huì)不召開(kāi)的情況下，它不能獨(dú)立做出重大決定。它的常設(shè)機(jī)構(gòu)秘書處只是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，不是權(quán)力機(jī)構(gòu)。

這些都限制了上合組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情中的發(fā)揮。即使是未來(lái)，也不能期望它在類似的事件中起到中心作用，這是不現(xiàn)實(shí)的過(guò)高期望，因?yàn)樗鼪](méi)有這種功能。

不過(guò)，這不是說(shuō)上合組織不能有所作為，也不是說(shuō)它沒(méi)有可改進(jìn)之處。

上合組織防疫合作的功效不只在疫情期間，其實(shí)，它更重要的工作是在平時(shí)。上合組織已有一系列合作規(guī)劃和構(gòu)想，問(wèn)題是能否得到真正落實(shí)。如果這些措施能夠落實(shí)到位，那就將是合作防疫的重大成績(jī)，在疫情突發(fā)時(shí)合作也會(huì)順理成章。防治傳染病合作將是今年上合組織圣彼得堡峰會(huì)的重要議程，相信這次峰會(huì)將會(huì)拿出新的合作規(guī)劃和措施，但更重要的是要有一套保證其落實(shí)的制度。

上合組織的一個(gè)重要功能性問(wèn)題是缺少應(yīng)急機(jī)制，難以在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)做出應(yīng)有的反應(yīng)。盡管上合組織憲章有關(guān)于非例行會(huì)議的規(guī)章，但這尚不是應(yīng)急制度。過(guò)去這些年一再顯示，在發(fā)生重大突發(fā)國(guó)際事件時(shí)，上合組織因其制度設(shè)置，它通常仍是按日常狀態(tài)運(yùn)行，與正在發(fā)生的重大事態(tài)若即若離。它通常所做的就是由秘書處做出回應(yīng)，但秘書處的聲明僅是一種一般性表態(tài)，不是成員國(guó)的集體決策和協(xié)調(diào)行動(dòng)，對(duì)事態(tài)影響不大，這也使合組織顯得似乎缺位，影響了上合組織的威望。上合組織需改變這一狀況。在當(dāng)今“黑天鵝”事件幾乎已成常態(tài)的情況下，在突發(fā)重大事件下的表現(xiàn)已成為顯示和檢驗(yàn)地區(qū)組織的作用和能力的重要方面。因此，上合組織亟需形成應(yīng)急反應(yīng)制度，這不是權(quán)宜之計(jì)，而是長(zhǎng)期發(fā)展需要。應(yīng)急制度是一套涉及多個(gè)方面的機(jī)制系統(tǒng)，需要進(jìn)行認(rèn)真研究和大量配套措施。但作為臨時(shí)性的第一步，首先要使上合組織在發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)啟動(dòng)起來(lái)。應(yīng)簡(jiǎn)化形式和儀式，不拘常規(guī)，工作風(fēng)格，效率優(yōu)先。可考慮賦予年度輪值主席國(guó)以特別責(zé)任，在發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，主席國(guó)有責(zé)任牽頭提出倡議，包括建議舉行各種級(jí)別的磋商會(huì)晤，溝通思想，協(xié)調(diào)政策，采取決定，使整個(gè)組織活動(dòng)起來(lái)。只有首先活動(dòng)起來(lái)，才能顯示它的存在，并發(fā)揮作為地區(qū)組織的作用。