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【文/ 賀雪峰、桂華、夏柱智】

一、改革背景

土地制度是國家的基礎性制度?！锻恋毓芾矸ā沸抻喢媾R很大爭議。為穩(wěn)妥推進改革，十八屆三中全會部署征地制度、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革“三項”試點任務，以期為修法工作提供經(jīng)驗支撐。

2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，土地“三項”改革試點全面鋪開。截止到2018年底，試點工作持續(xù)四年，修法工作同步推進。

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定期限的決定》，授權至2019年12月31日，試點再延長一年。

2018年12月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議，審議國務院關于農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地制度改革試點情況的總結報告（以下簡稱“總結報告”）?！翱偨Y報告”全面總結全國33個縣市區(qū)試點的基本情況、主要成效和存在問題，并提出了修法意見。

目前，《土地管理法修正案（草案）》（下文簡稱“修正案草案”）已經(jīng)國務院常務會議討論通過，并提請全國人大常委會審議?！靶拚覆莅浮惫?9條，核心部分是征地制度改革、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革。自“三項”試點啟動后，我們一直密切關注各地的試點成效，對于改革中的關鍵點、各市縣區(qū)試點情況，我們在《地權的邏輯Ⅲ—為什么說中國土地制度是全世界最先進的》（中國政法大學出版社2018年版）中已經(jīng)做了較系統(tǒng)分析。

現(xiàn)結合對“修正案草案”解讀，評析本輪土地制度改革。

蘇南的農(nóng)村

二、征地制度沒有必要大修

征地制度改革是爭議最大的一塊。關于征地制度，學術界和政策界存在四種基本觀點，分別為：取消論、全面縮小論、市價補償論與總體合理論。一一來看。

取消論。這種觀點認為征地制度本身就不合理，認為土地屬于生產(chǎn)要素，用市場手段配置土地即可，不要政府征地，市場是有效的。持這種觀點的人認為政府征收土地是剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)權，主張取消征地制度，要求放開集體土地入市。

全面縮小論。這種觀點認為征地制度有必要，原因是市場在土地資源配置存在失靈，尤其是公益用地，私人主體（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）不可能提供，因此需要政府供給。公益用地之外的非公益用地具有經(jīng)營開發(fā)性質，可通過市場供給，無需政府征地。持這種觀點的人支持保留征地制度，同時要求縮小征地范圍，將政府征地限定在“公共用途”范圍內。

市價補償論。持這類觀點人的注意力是在征地補償上，認為征地制度最不合理之處在于，政府按照土地原用途價值補償給農(nóng)民，土地增值收益被政府獲得。因此，要求取消《土地管理法》規(guī)定的土地補償和安置補助最高不超過土地原年產(chǎn)值30倍的上限，要求大幅度提高征地補償標準，甚至要求按照“市價”給農(nóng)民補償。

總體合理論。持這種觀點的認為，征地是政府的合法權力，征地制度屬于全世界各國都存在的一種必要制度。建立在土地公有制基礎上的現(xiàn)行征地制度，是中國又快又好發(fā)展的基礎，征地制度需堅持下去，沒有必要大幅度修改。

在中央部署的“三項”試點中，征地制度改革主要圍繞著“縮小征地范圍”、“完善征地程序”和“完善補償方式”三方面內容展開。“修正案草案”關于征地制度方面的修訂，也是圍繞著三塊進行的。其中，緊要處包括兩點：一、取消在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設“先征后用”規(guī)定，劃定政府征地范圍為“組織實施基礎設施建設、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設等六種情形”。二、取消土地補償和安置補助不超過原產(chǎn)值30倍上限的規(guī)定。

從“修正案草案”來看，首先，取消論未被采納。實際上，任何一個國家要進行現(xiàn)代化建設，都離不開征地制度，否定政府的土地征收權力，是要向“風能進，雨能進，國王不能進”的封建土地制度退步。

其次，“修正案草案”盡管聚焦在縮小征地范圍方面，但是在第十四條中，將“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內組織實施成片開發(fā)建設需要用地的”納入政府征地范圍。這說明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”標準來確定政府征地范圍，一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市場供給的改革主張，未被采納。

再者，盡管“修正案草案”取消了關于土地補償?shù)纳舷蓿侵粚ν晟蒲a償做了原則性規(guī)定，與一些人主張的按照“市價”補償觀點，完全不同。