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最近讀到傅蔚岡先生的短文《不必妖魔化土地自由流轉》。傅先生認為，隨著城市化，越來越多的農村土地會被變成為建設用地，也隨之帶來了諸多糾紛。糾紛之所以產(chǎn)生，是因為在現(xiàn)有的制度框架下，農民獲得的收益過于有限，僅限于“農業(yè)用途”；他認為應當允許集體土地直接入市，由農民直接分享土地增值。這種觀點也不算新鮮，它是當前媒體和“公知”中頗為流行的觀點。

這種觀點認為，讓少數(shù)城郊農民獨享土地增值，這是他們的運氣，并無不妥，因為運氣無所不在。如果制度阻礙了城郊農民獨享土地增值，那就屬于“強制性的社會均富”?？上У氖?，按照這種說法，“強制性的社會均富”倒是世界各國的通則。城郊農民可以分享土地增值，本質上源于土地用途管制和土地規(guī)劃。而土地用途管制和規(guī)劃是全世界的通則，且各國制度都不會讓剛好處于規(guī)劃區(qū)的土地所有者獨享土地增值收益。

英國最早構想對從規(guī)劃控制中得益的土地所有人收取改善金，以對受損失的土地所有人進行補償。1662年法案首次將此構想付諸實踐，它授權向倫敦街道拓寬后地產(chǎn)得到“改善”的所有人征收一筆資金。1909年和1932年的規(guī)劃法修改和拓寬了這一原則，允許地方規(guī)劃當局對因規(guī)劃方案實施而引起地產(chǎn)的任何增值征收改善金，稅率從起初的50%上升到后來的75%。由于這些規(guī)定在實踐中的實效不好，1942年，國會成立的厄思沃特委員會建議把未開發(fā)土地增加使用強度和密度的發(fā)展權國有化。

于是，英國1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設立了土地發(fā)展權制度，并使發(fā)展權及相關利益實現(xiàn)了國有化。該法規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權移轉歸國家所有，私有土地也只能在原用途的范圍內進行利用。若私人想變更土地用途，必須向規(guī)劃當局申請許可。如果許可被批準，任何由此引起的土地增值都需要支付開發(fā)捐，其具體數(shù)額按變更用途后土地自然增漲的價值計算，根據(jù)預先評估數(shù)額支付。后來，考慮到市場因素，開發(fā)捐的支付額度變成了土地增值的60%-80%。此后，由于英國工黨和保守黨關于經(jīng)濟政策的基本觀點不同，該制度幾經(jīng)變化，但確保因開發(fā)而引起的土地增值部分國有的基本制度未變。

法國在20世紀50、60年代，通過頒布一連串的法律法規(guī)，完備了城市規(guī)劃和建設的法制，建立了土地開發(fā)法定上限制度，引入超額開發(fā)付款機制。法國的法定上限密度限制，規(guī)定屬于土地所有權之一的建筑權有一低水平的上限容積率限制，超過限制的建筑權屬于地方政府所有。建筑開發(fā)人若想超過上限進行建筑，須向政府支付超過負擔款，購買超過標準的建筑權。這一規(guī)定的直接目的是消除土地所有者之間因規(guī)劃控制而導致的土地發(fā)展權不公，穩(wěn)定地方政府財政收入，控制地價。此外，法國還有政府預先購買土地制度，據(jù)此控制土地價格的機制，使土地價格不包括增值。地方政府使用國家權力用低價購買土地，配以設備，再將土地投入市場。這樣，地方行政部門運用法律工具與財政手段，獨占了土地增值所得。

1960 年代，土地發(fā)展權觀念被引入美國；1968 年，紐約市首次在其標志性建筑保護法案中引入土地發(fā)展權轉讓機制。1970 年代，美國不少州開始啟動土地發(fā)展權轉讓項目，到 2007 年已至少有 181 個項目在 33 個州實施。在土地分區(qū)管制下，法律賦予所有的土地平等的定額發(fā)展權，但開發(fā)建設工作只能在建設規(guī)劃區(qū)內進行，建設規(guī)劃區(qū)之外的土地發(fā)展權只能通過轉讓來實現(xiàn)。土地發(fā)展權轉讓制度中，先對土地進行分區(qū)，然后將“發(fā)送區(qū)”的土地發(fā)展權轉讓給“接受區(qū)”。一旦“發(fā)送區(qū)”地塊的土地發(fā)展權被買走，該地塊將永遠不能被開發(fā)，而“接受區(qū)”地塊上可建造的建筑面積是兩個地塊的土地發(fā)展權所含建筑面積之和。“發(fā)送區(qū)”和“接受區(qū)”有明確的地理范圍。“發(fā)送區(qū)”是土地保護區(qū)，“接受區(qū)”是被引導的城市發(fā)展區(qū)，它的土地開發(fā)密度和強度因土地發(fā)展權的“接受”而變得更高。

西方國家的土地制度實踐，看起來有很大差異，但就保障社會公平來說，殊途同歸。英國、法國的法律規(guī)定土地增益歸國家部分所有，這大體是公平的，防止了因土地區(qū)位、城市規(guī)劃而造成巨大不公平。具體而言，條件相同、價值相當、用于種植農作物產(chǎn)出一樣的兩塊農地，若其中一塊被納入城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)，可以變成建設用地，其地價立刻飛漲，而這僅僅取決于政府的城市發(fā)展規(guī)劃。少數(shù)土地的非農使用能夠實現(xiàn)巨額暴利，這等于賦予了土地所有人額外的經(jīng)濟特權，而他們對土地升值并沒有任何貢獻，因此會鼓勵不勞而獲，違反了公平原則。在美國土地發(fā)展權制度下，同一區(qū)域內相同面積的不同地塊，其土地發(fā)展權配額是相同的，因此對所有的土地也是公平的。土地發(fā)展權定額配置和轉讓制度可以平衡政府規(guī)劃對土地價值的影響，減少或避免土地法規(guī)帶來的市場扭曲，更正政府規(guī)劃帶來的利益分配不公平現(xiàn)象。按規(guī)劃高強度發(fā)展的土地所有人，必須向限定為低強度發(fā)展的土地所有人購買發(fā)展權，從而將受規(guī)劃限制而不能直接行使的發(fā)展權轉移至可開發(fā)的土地上，進而達到利益均衡。這保證了不同位置的相同面積土地的發(fā)展機會和所得利益均等。

西方主流國家的土地制度都能防止少數(shù)人獲取土地發(fā)展增益，也即防止剛好位于特定位置的土地所有權人獨享土地增益。因此幾乎可以說，地利共享是國際通則。目前中國的農地非農使用制度與英國的土地發(fā)展權國有制度接近，土地發(fā)展增益幾乎全部國有。這種模式在實踐中遇到了一些問題，故有傅蔚岡先生之類的學者主張，農村土地自由進入建設用地市場，或者按照土地征收后的用途和市場價補償農民。這種“農民利益立場”的主張，其本質是失地農民獨享土地發(fā)展增益，國家不能參與分享。這與美國的土地發(fā)展權定額私有明顯不同，它缺乏美國制度中不同地塊上發(fā)展增益的平衡機制，以及所有的土地所有權人對土地發(fā)展增益的共享機制。它未考慮并無被征地機會的大田農民對土地發(fā)展增益的分享；而在現(xiàn)有制度模式下，大田農民還可能通過公共財政來實際分享土地發(fā)展增益。

目前征地制度按農用價格補償失地農民，這也存在問題。失地農民雖然不能獨享土地發(fā)展增益，但他們至少可以參與分享一定的發(fā)展增益，甚至在其中應當享有優(yōu)先地位，畢竟土地發(fā)展增益的實現(xiàn)有賴于他們的土地所有權。而且，中國農民不為城鎮(zhèn)社會保障體系所覆蓋，土地因此構成農民農業(yè)就業(yè)權和社會保障權的載體。農民失去土地，就會同時失去就業(yè)和社會保障，因此理應讓他們參與分享土地發(fā)展增益。問題應當?shù)玫椒e極解決。溫家寶總理在去年年末的中央農村工作會議中指出，“保障農民的土地財產(chǎn)權，分配好土地非農化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益”，“大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例”，這為問題的解決指明了方向。那就是讓失地農民得到更多的土地增值，但是，這絕不是讓失地農民得到所有的土地增值，更不是讓農村土地自由進入建設用地市場。

賀雪峰：農地征收的利益博弈